关于垃圾分类重大改革的观点分享

2020年12月11日

1、2020年9月1日,中央全面深化改革委员会第十五次会议审议通过了《关于进一步推进生活垃圾分类工作的若干意见》的国家重大改革,不到3个月,2020年11月27日改革全文发布。至此,解决塑料污染环境问题,已经被基于纵向的塑料产业链管理和基于横向的垃圾分类2个党和国家重大改革所关注。

2、此次改革是在2020年1月19日公布的《进一步加强塑料污染治理的意见》发布10个多月后发布。也是2020年10月29日中国共产党第十九届中央委员会第五次全体会议通过《关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》之后不足30天后发布, 期间透漏了重大的新的改革方向。

3、塑料使用单位和塑料回收再生最为相关的是明确提出“押金制”和“落实生活垃圾分类工作相关税收优惠”2个关键点。

4、2020年11月27日,垃圾分类政策再出重拳,《关于进一步推进生活垃圾分类工作的若干意见》政策的实施,将会对再生塑料行业产生巨大的影响。

本次改革全文值得高度关注,为详细解释此政策的具体内容和精神,分析政策实施后废塑料行业的发展走势和方向,以下综合了各家全面解读。

2020年11月27日,住房和城乡建设部、中央宣传部、中央文明办、国家发展改革委、教育部、科技部、生态环境部、农业农村部、商务部、国家机关事务管理局、共青团中央、中华全国供销合作总社共12部门印发《关于进一步推进生活垃圾分类工作的若干意见》,通知各省、自治区、直辖市人民政府,中央和国家机关有关部门、单位。

近年来,中国正从国家层面加速推行垃圾分类制度。2017年3月,国家发改委、住建部发布《生活垃圾分类制度实施方案》,要求在全国46个城市先行实施生活垃圾强制分类。2019年6月,住建部、发改委、生态环境部、教育部、商务部、中央文明办、共青团中央、妇联、机关事务管理局共九部门联合印发《住房和城乡建设部等部门关于在全国地级及以上城市全面开展生活垃圾分类工作的通知》。由2个部门到9个部门,到现在的12个部门,以及各省内相关政策的跟进,力度越来越大,涵盖范围越来越广。

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政策全文如下: 

近年来,各地区、各部门扎实推进生活垃圾分类工作,为满足人民群众对美好生活的需要、构建基层社会治理新格局、推动生态文明建设、提高社会文明水平发挥了积极作用。但也要看到,我国生活垃圾分类工作总体尚处于起步阶段,在落实城市主体责任、推动群众习惯养成、加快分类设施建设、完善配套支持政策等方面还存在不少困难和问题。为进一步推进生活垃圾分类工作,现提出如下意见。

我国生活垃圾分类工作总体尚处于起步阶段:“生活垃圾分类是一项需要久久为功、持续发力的系统工程,总体尚处于起步阶段,分类制度还不够成熟、定型,在落实城市主体责任、推动群众习惯养成、加快分类设施建设、完善配套支持政策等方面还不完善。”住房和城乡建设部城市建设司副司长刘李峰说。

一、总体要求 

(一)指导思想

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,深入贯彻习近平生态文明思想,全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会精神,按照党中央、国务院决策部署,坚持以人民为中心的发展思想,落实新发展理念,按照高质量发展要求,坚持党建引领,坚持共建共治共享,深入推进生活垃圾分类工作,提高生活垃圾减量化、资源化、无害化水平,为建设美丽中国做出贡献。

观点解读:11月3日,新华社授权发布 《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》。治理白色污染和垃圾分类,作为长期工作,写入“十四五”规划和2035年远景目标,这也再次明确了治理白色污染和开展垃圾分类的重要性,但分类处理并未明确具体目标和确定考核指标。

(二)基本原则 

科学管理,绿色发展

普遍实行生活垃圾分类和资源化利用制度,坚持源头减量,建立分类投放、分类收集、分类运输、分类处理系统,形成绿色发展方式和生活方式。

观点解读:普遍实行生活垃圾分类和资源化利用制度:明确提出生活垃圾分类和资源化利用制度并列制度,说明两者同等重要,在现有垃圾分类体系的回收网络上实施资源化利用制度。

党政推动,全民参与

建立健全党委统一领导、党政齐抓共管、全社会积极参与的体制机制,广泛开展“美好环境与幸福生活共同缔造”活动,加强宣传教育和督促引导,形成全社会人人动手的良好氛围。

观点解读:建立健全党委统一领导、党政齐抓共管:党委统一领导、党政齐抓共管,实际上就是一把手负责制。政府重大工作,一把手负责制,是完成工作重要基础保证。

示范引领,持续推进

转化推广先行先试成果,发挥生活垃圾分类示范工作的引领带动作用,加强生活垃圾分类技 术研发,提高末端分类处理能力,促进源头分类投放,持之以恒推进生活垃圾分类工作。

观点解读:提高末端分类处理能力:要明显提高末端垃圾分类处理能力,有害垃圾、可回收物、厨余垃圾和其他垃圾均需要提升处理能力。塑料低值回收物也是重要内容。

制度保障,长效管理

完善生活垃圾分类相关法律法规和制度标准,建立市、区、街道、社区四级联动的工作体系,加快形成生活垃圾分类全过程管理系统。

因地制宜,城乡统筹

加强分类指导,从各地实际出发,合理制定工作措施,坚持问题导向、目标导向、结果导向,有序推进生活垃圾分类工作,不搞“一刀切”,逐步建立城乡统筹的生活垃圾分类系统。

(三)主要目标

到 2020 年底,直辖市、省会城市、计划单列市和第一批生活垃圾分类示范城市力争实现生活垃圾分类投放、分类收集基本全覆盖,分类运输体系基本建成,分类处理能力明显增强;其他地级城市初步建立生活垃圾分类推进工作机制。力争再用 5 年左右时间,基本建立配套完善的生活垃圾分类法律法规制度体系;地级及以上城市因地制宜基本建立生活垃圾分类投放、分类收集、分类运输、分类处理系统,居民普遍形成生活垃圾分类习惯;全国城市生活垃圾回收利用率达到 35%以上。

观点解读:全国城市生活垃圾回收利用率达到 35%以上:生活垃圾回收利用率需要明确计算方式,是否包括焚烧,如果包括焚烧,这个利用率就很低,只有明确计算方式,明确焚烧所占比例,才能促进低值废弃物的回收利用。

二、全面加强科学管理 

(四)合理确定分类类别

参照《生活垃圾分类标志》(GB/T 19095—2019),区分有害垃圾、可回收物、厨余垃圾和其他垃圾,因地制宜制定相对统一的生活垃圾分类类别,设置统一规范、清晰醒目的生活垃圾分类标志,方便居民分类投放生活垃圾。(住房和城乡建设部、市场监管总局等负责指导,各省、自治区和各城市人民政府负责落实并持续推进。以下均需各省、自治区和各城市人民政府落实并持续推进,不再列出)

观点解读:有害垃圾、可回收物、厨余垃圾和其他垃圾:垃圾分类分为4类,把所有可回收物分为1类,居民把可回收物分出来之后都混在一起,从事回收利用行业的企业还要重新再分,增加了回收利用的难度,另外可回收物混在一起也会造成污染,回收、分选、清洗成本增加。

(五)推动源头减量

推行生态设计,提高产品可回收性。推动建立垃圾分类标识制度,逐步在产品包装上设置醒目的垃圾分类标识。鼓励和引导实体销售、快递、外卖等企业严格落实限制商品过度包装的有关规定,避免过度包装,可以采取押金、以旧换新等措施加强产品包装回收处置。落实国家有关塑料污染治理管理规定,禁止或限制部分一次性塑料制品的生产、销售和利用。旅游、住宿等行业推行不主动提供一次性用品。餐饮经营单位倡导“光盘行动”,引导消费者适量消费。鼓励使用再生纸制品,加速推动无纸化办公。(国家发展改革委、工业和信息化部、生态环境部、住房和城乡建设部、商务部、文化和旅游部、市场监管总局、国管局、国家邮政局、供销合作总社等按职责分工负责)

观点解读:推行生态设计,提高产品可回收性:生态设计包括了可回收性设计,但是目前推动的生态设计还缺乏专门的可回收性设计的定义、分类和具体的指南。这份文件中国家明确提出提高产品的可回收性。CPRRA/CSPA于 2020 年 7 月 15 日启动了《塑料可回收性设计指南》系列标准的编制工作。《PET可回收设计指南》、编制说明已经面向专业人士开放。

观点解读:推动建立垃圾分类标识制度,逐步在产品包装上设置醒目的垃圾分类标识:垃圾分类标识,在国外叫回收标签。美欧有完整的体系,可回收设计指南均由本国塑料回收协会提出,回收标签由另外一个机构提出,配合使用。回收标签非常重要,以往又被忽视,他可以指导消费者怎么处理塑料废弃物,比如消费者喝完牛奶之后应该把牛奶残渣倒掉并清洗,这对回收系统非常友好,而需要回收标签引导消费者进行回收。回收标签系统的建设CPRRA/CSPA也在积极推进中。

观点解读:可以采取押金、以旧换新等措施加强产品包装回收处置:“押金制”这是国家在高级别文件中明确提出,押金制从此成为顶层制度设计的重要内容,在不同品类、不同区域或全国范围内推广押金制,将会大幅度提高回收率,尤其是回收率低的废弃物,如纸基复合包装、软包装、外卖餐盒、快递包装等。

(六)推进分类投放收集系统建设

结合本地实际设置简便易行的生活垃圾分类投放装置,合理布局居住社区、商业和办公场所的生活垃圾分类收集容器、箱房、桶站等设施设备。推动开展定时定点分类投放生活垃圾,确保有害垃圾单独投放,提高玻璃等低值可回收物收集比例,逐步提升生活垃圾分类质量,实现厨余垃圾、其他垃圾有效分开。(住房和城乡建设部、商务部、供销合作总社等按职责分工负责)

观点解读:提高玻璃等低值可回收物收集比例:低值可回收物不只有玻璃,还有塑料,这里明确提出低值可回收物收集比例,后续实施具体方案里,提高低值可回收物收集比例,提高多少?怎么计算?后续可能还需要更多细则。

(七)完善分类运输系统建立

健全与生活垃圾分类收集相衔接的运输网络,合理确定分类运输站点、频次、时间和线路,配足、配齐分类运输车辆(船舶)。发挥居(村)民委员会在组织社区环境整治、无物业管理社区生活垃圾清运等方面的积极作用,加强与物业单位、生活垃圾清运单位之间的有序衔接,防止生活垃圾“先分后混、混装混运”。逐步推行“车载桶装、换桶直运”等密闭、高效的厨余垃圾运输系统,减少装车运输过程中的“抛洒滴漏”。做好重大疫情等应急状态下生活垃圾分类相关工作。(住房和城乡建设部、科技部、工业和信息化部、民政部、交通运输部、国家卫生健康委、供销合作总社等按职责分工负责)

(八)提升分类处理能力

加快推进生活垃圾分类处理设施建设。科学预估本地生活垃圾产出水平,按适度超前原则,加快推进生活垃圾焚烧处理设施建设,补齐厨余垃圾和有害垃圾处理设施短板,开展垃圾无害化处理市场化模式试点。合理布局生活垃圾焚烧飞灰处置设施。鼓励生活垃圾处理产业园区、资源循环利用基地等建设,优化技术工艺,统筹不同类别生活垃圾处理。从生活垃圾中分类并集中收集的有害垃圾,属于危险废物的,应严格按危险废物管理。(住房和城乡建设部、国家发展改革委、生态环境部等按职责分工负责)

观点解读:提升分类处理能力:主要指末端处理能力,厨余垃圾、焚烧处理都属于垃圾处理短板。

(九)加强分类处理产品资源化利用

鼓励各地采用符合本地实际的技术方法提升资源化利用水平。加快探索适合我国厨余垃圾特性的处理技术路线,鼓励各地因地制宜选用厨余垃圾处理工艺,着力解决好堆肥、沼液、沼渣等产品在农业、林业生产中应用的“梗阻”问题。推动再生资源回收利用行业转型升级,统筹生活垃圾分类网点和废旧物品交投网点建设,规划建设一批集中分拣中心和集散场地,推进城市生活垃圾中低值可回收物的回收和再生利用。(住房和城乡建设部、国家发展改革委、科技部、工业和信息化部、生态环境部、农业农村部、商务部、国家林草局、供销合作总社等按职责分工负责)

观点解读:统筹生活垃圾分类网点和废旧物品交投网点建设,规划建设一批集中分拣中心和集散场地,推进城市生活垃圾中低值可回收物的回收和再生利用:废旧物品交投网点建设,我们建议把可回收物垃圾桶去掉,废旧物品交投网点是另外一个系统,垃圾是垃圾,可回收物是可回收物,只有把它们分开才不会相互污染。规划建设一批集中分拣中心和集散场地,实际上,如果有了废旧物品交投网点,交投的同时就分类了,分类后就不需要集中分拣中心了。有规模的集散场地实际就变成了回收打包站的场地。推进城市生活垃圾中低值可回收物的回收和再生利用,低值可回收物尤其是软包装、薄膜类、网类、纸基复合类、EPS泡沫、气泡垫、外卖餐盒、快递包装等都需要专门建设回收流。针对上述难回收物、低值回收物,需要进行专门的闭环设计,软包装、外卖餐盒CPRRA\CSPA 均进行了专门闭环系统设计,对解决这类废弃物具有重大推动意义。

三、努力推动习惯养成 

(十)引导群众普遍参与

将生活垃圾分类作为加强基层治理的重要载体,强化基层党组织领导作用,统筹居(村)民委员会、业主委员会、物业单位力量,加强生活垃圾分类宣传,普及分类知识,充分听取居民意见,将居民分类意识转化为自觉行动。产生生活垃圾的单位、家庭和个人,依法履行生活垃圾源头减量和分类投放义务。(地方各级党委和政府负责落实并持续推进,住房和城乡建设部、民政部等按职责分工负责)

(十一)切实从娃娃抓起

以青少年为重点,将生活垃圾分类纳入各级各类学校教育内容,依托各级少先队、学校团组织等开展“小手拉大手”等知识普及和社会实践活动,动员家庭积极参与。支持有条件的学校、社区建立生活垃圾分类青少年志愿服务队。(教育部、住房和城乡建设部、共青团中央、全国妇联等按职责分工负责)

(十二)建立健全社会服务体系

积极创造条件,广泛动员并调动社会力量参与生活垃圾分类。鼓励产品生产、实体销售、快递、外卖和资源回收等企业积极参与生活垃圾分类工作,主动开展社会服务。鼓励探索运用大数据、人工智能、物联网、互联网、移动端 APP 等技术手段,推进生活垃圾分类相关产业发展。积极开展生活垃圾分类志愿服务行动和公益活动,加强生活垃圾分类宣传、培训、引导、监督。(住房和城乡建设部、 中央文明办、国家发展改革委、工业和信息化部、国管局、共青团中央等按职责分工负责)

(十三)营造全社会参与的良好氛围

加大生活垃圾分类的宣传力度,注重典型引路、正面引导,全面客观报道生活垃圾分类政策措施及其成效,营造良好舆论氛围。充分发挥相关行业协会及社会组织作用,建设一批生活垃圾分类示范教育基地,加强行业培训,共同推进生活垃圾分类。(地方各级党委和政府负责落实并持续推进,中央宣传部、中央文明办、住房和城乡建设部等按职责分工负责)

四、加快形成长效机制 

(十四)推动法治化和规范化管理

贯彻落实固体废物污染环境防治法、清洁生产促进法、循环经济促进法等相关法律法规规定,加强产品生产、流通、消费等过程管理,减少废物产生量和排放量。推动有条件的地方加快生活垃圾管理立法工作,建立健全生活垃圾分类法规体系,因地制宜细化生活垃圾分类投放、收集、运输、处理的管理要求和技术标准,2025年底前形成一批具有地方特点的生活垃圾管理模式。(住房和城乡建设部等负责)

观点解读:推动有条件的地方加快生活垃圾管理立法工作,建立健全生活垃圾分类法规体系:明确提出生活垃圾管理立法,复杂的社会治理需要全社会的参与,不立法难以实施。实际上解决塑料污染物还没有立法,两者同样任务艰巨,必须通过立法形式构建系统管理。

(十五)加大资金保障力度

各地结合实际统筹安排预算支持生活垃圾分类系统项目建设及运营。落实生活垃圾分类工作相关税收优惠。积极吸引社会资本参与生活垃圾分类设施建设、改造和运营。(财政部、税务总局、国家发展改革委、住房和城乡建设部等按职责分工负责)

观点解读:落实生活垃圾分类工作相关税收优惠:明确提出税收优惠,表明对“资源综合利用”、“焚烧发电”、“餐厨处理”税收优惠已经提到国家改革的层面上,值得期待。资源综合利用没有进项税,这是影响投资进入的一个很重要的门槛,对目前的国家改革来说,已经成为重大的阻碍性政策,国家会设立全新的税收模式才能解决问题。

(十六)健全收费机制

县级以上地方人民政府应当按照产生者付费原则,建立生活垃圾处理收费制度。制定生活垃圾处理收费标准要根据本地实际,结合生活垃圾分类情况,体现分类计价、计量收费等差别化管理,并充分征求公众意见。有条件的地方探索提高混合垃圾收费标准,积极促进生活垃圾减量。生活垃圾处理费应当专项用于生活垃圾的收集、运输和处理等,不得挪作他用。(国家发展改革委、财政部、住房和城乡建设部等按职责分工负责)

(十七)提升科技支撑能力

开展生活垃圾分类技术专题研究,推动生活垃圾分类投放、收集、运输、处理等技术发展。加强生活垃圾分类处理技术装备研发和集成示范应用,重点解决小型焚烧处理、焚烧飞灰处置、渗滤液处理、厨余垃圾处理等问题,构建生活垃圾从源头到末端、从生产到消费的全过程分类技术支撑体系。(科技部、住房和城乡建设部、工业和信息化部、中国科学院、中国工程院等按职责分工负责)

(十八)加强成效评估

建立健全生活垃圾分类工作成效评估机制,综合采取专业督导调研、第三方监管、社会监督和群众满意度调查等方式,对生活垃圾分类相关要求落实情况、工作目标任务完成情况、分类体系建设运行情况、资金投入使用情况等开展评估。将生活垃圾分类工作作为文明城市等群众性精神文明创建的重要内容。(住房和城乡建设部、中央文明办、国家发展改革委、生态环境部等按职责分工负责)

五、加强组织领导

(十九)建立工作责任制

生活垃圾分类工作由省级负总责,城市负主体责任,主要负责同志是第一责任人。省级人民政府要结合本地实际明确生活垃圾分类日常管理机构,不断加强日常管理力量建设。建立健全市、区、街道、社区党组织四级联动机制,明确各城市人民政府有关部门和单位责任清单,层层抓落实。中央和国家机关有关部门要指导督促地方履职尽责,及时研究解决推进生活垃圾分类工作中遇到的问题。(地方各级党委和政府负责落实并持续推进,住房和城乡建设部会同有关部门按职责分工负责)

(二十)健全管理协同机制

有关方面共同将生活垃圾分类作为基层治理的一项重要工作来抓,住房和城乡建设(环境卫生)主管部门充分发挥牵头协调作用,各有关部门和单位按照职责分工积极参与,推动公共服务、社会管理资源下沉到社区,形成工作合力,使生活垃圾分类工作落到基层、深入群众,推动构建“纵向到底、横向到边、共建共治共享”的社区治理体系。(地方各级党委和政府负责落实并持续推进,住房和城乡建设部、民政部等按职责分工负责)

各省级人民政府结合本地实际,针对农村自然条件、产业特点和经济实力等情况,选择适宜的农村生活垃圾处理模式和技术路线,统筹推进农村地区生活垃圾分类。